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2018国地税合并有什么影响?87万税务人员如何安置?

2018-07-13 14:10:07 | 南方财富网

2018国地税合并有什么影响?87万税务人员如何安置?

税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

国地税合并实质是中央和地方分成改革

本文首发于总第858期《中国新闻周刊》

推进国税地税“合二为一”,对于中国的税制改革有怎样的意义?对于地方政府和企业来说,会有怎样的影响?87万税务人员如何安置?下一步还需要在哪些方面出台配套措施?

就这些问题,《中国新闻周刊》专访了中国法学会财税法学研究会会长刘剑文。在他看来,税改不应该仅仅着眼于机构合并,如何处理好中央和地方财政关系,应是下一步的重点。

 

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央地关系的重大调整

中国新闻周刊:1994年,中国实行分税制改革,分别设立国税地税部门,现在又将国地税合并。当时的分和现在的合,其背后的逻辑是什么?

刘剑文:如果说真正讲国地税分和合的制度逻辑,或者说法律逻辑,我想主要还是在于宪法框架下的中央和地方关系,在不同时期央地关系应该如何处理,也涉及中央和地方在这一过程中,各自应该发挥怎样的作用。

1994年的国地税分开,是有一个特殊的历史背景,因为在分税制之前,中国采用分灶吃饭、财政包干的体制。这种体制从改革开放以后到1994年以前,有过一些历史的作用和功绩,但在这个过程中,中央的钱越来越少,地方的钱越来越多,因为改革开放以后,地方经济状况越来越好,财政收入越来越多,而按照分灶吃饭原则,地方征税后按比例上交中央,很容易发生地方政府侵蚀中央的收入问题。

这样一来,地方的钱越来越多,而中央的钱越来越少。而中国是个大国,经济情况错综复杂,地区间经济发展不平衡,必须集中财力办大事。在我印象中,当时的分税制财政体制改革有个出发点,就是提高两个比重,即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重,尤其是后一个比重,关键是要加强中央的权威。

所以在1994年的分税制改革,实际是因为基于中央缺钱,地方有钱这样的现状,基于当时的制度限制而做的一个较大变革。将税种也分为三类,中央税、地方税和共享税。因为中国税制有一个很重要的特点,它是以流转税为主体的,在1994年之前占所有税种的70%~80%。

流转税主要由增值税、营业税和消费税三大税种构成,当时增值税大概占整个财政收入的半壁江山,所以分税制以后,增值税成为了共享税,中央占75%,地方占25%,营业税作为地方税,消费税作为中央税。

与此同时,开展了税收征管体制改革,在全国所有的地方政府,包括省、市、县单设一套属于中央的垂直征管机构,就是国家税务总局,负责中央税和共享税的征收,省以下设立地方税务局,负责地方税的征收。当时整个税务系统的工作人员有100万,其中,国税系统的人员编制经费、干部任免是由国家税务总局来管理的。

尽管国家税务总局是受中央垂直管理,但在一个地方时间长了,多多少少跟地方有盘根错节的关系,容易受当地政府的影响。为了避免地方政府对国税工作的干扰,从1998年开始,中国实施国税局长的异地交流制度,这种制度提高了国税系统的独立性,也维护了税法的权威,对保证中央财政收入发挥了积极作用。

所以,当时分设国税地税,是为了适应分税制财政体制改革的需要,尤其是要提高两个比重,在当时起了非常关键的作用。

2000年以后,中国又有两次大的税收分成改革,造成了整个地税系统业务范围的萎缩。一次是在2002年的企业所得税分享改革,此前,企业所得税收入属于地方,由地税局征收。

但当时为了支持西部大开发战略,中央财政需要进一步集中财力,就把原来属于地方财政的企业所得税变更为共享税,中央占50%,到2003年又占到60%,所以从这个时候,企业所得税变成了一个共享税。按照国地税征管体制,一旦变成共享税,税种的征收就由地税局转移到国税局。

当然,我国最大的一次改革就是2016年的营改增,这其实是一次中央和地方收入分成改革,改革后,原来由地税局征收的第一大税种营业税取消,变成由国税局征收的增值税,国地税业务范围此消彼长,但人员规模不变,增加了国税人员的征管压力。所以,这两次重大的收入分成改革,成为国税地税合并的最根本的原因。

从更深层次来看,分与合的背后,不仅是央地关系的重大调整,也是国家治理体系的一个深刻变革,是推动中国实现法治国家建设的一个重大举措。

责任编辑(陈白石)

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